Mais de 210 anos de Capitania do Porto e uma década de Autoridade Marítima Nacional

Foi com manifesta perplexão que vimos ser publicado um artigo na Revista da Armada, edição de Abril de 2012, sobre os 210 anos de história das Capitanias dos Portos e uma década de Autoridade Marítima Nacional.

Mas tal estupefação não reside no ducentésimo décimo aniversário das Capitanias, nem na comemoração de uma década de estrutura do Sistema de Autoridade Marítima, porque os aniversários servem mesmo para ser comemorados.

A curiosidade reside sim, no momento em que tal comemoração surge.

E isto porque, como fora já suficientemente propalado na comunicação social, foi emanado em Março de 2012 e publicado em 5 de Abril, um Despacho do Ministro da Defesa Nacional, o qual, após apreciação de um profundo trabalho de estudo que se encontra devidamente explícito no preâmbulo do mesmo diploma, logrou determinar a conformação da legislação que regula o Sistema de Autoridade Marítima, a Autoridade Marítima Nacional e a Polícia Marítima.

E neste preceitos, duas questões se levantam:

Porque há-de a Armada apregoar na sua revista, no momento de clarificação, a longevidade das estruturas que o Ministro da Defesa Nacional, precisamente pretende ver clarificadas?

E o que terá levado o eminente jurista da Direção-geral de Autoridade Marítima a vir a público esgrimir um elenco de comentários em defesa da manutenção de um sistema de autoridade pública na esfera das Forças Armadas?

Percebe-se que o panorama político e económico do país é propenso a fortes mudanças.

E conforme decorre do próprio Compromisso Eficiência, determinado pelo XIX Governo Constitucional, que implica um esforço de racionalização e optimização das estruturas existentes, designadamente aquelas que constituam despesas acessórias, "há que manter o radar em funcionamento"...

Daí que, a pretendida clarificação do enquadramento jurídico da polícia Marítima poderá votar ao perigo a continuidade do Sistema de Autoridade Marítima nos termos em que se encontra actualmente regulamentado.

E repare-se que não terá sido outra a oportuna lembrança, considerando o conteúdo do artigo da Revista da Armada que pauta por salientar um forte elenco de argumentos baseados na historicidade da Marinha e do exercício da autoridade do Capitão do Porto, que remonta ao reinado de El Rei D. João III, até às consequências de uma eventual intervenção legislativa no sentido da alteração do sistema actual.

Para que possamos formar um juízo de opinião neutral e equidistante dos argumentos vertido no artigo da revista, há que apreciar os fundamentos jurídicos apresentados.

Esclarece o artigo em questão, a criação da figura e estrutura da Autoridade Marítima Nacional que “obedeceu a uma pauta mental subordinada a quatro ordens de critérios: constitucional, jurídico funcional, sistémico e cultural”.

No que concerne ao critério constitucional, alega o autor do artigo que foi necessário atender ao facto da Autoridade Marítima deter e executar competências do foro da administração pública e da Polícia tal como tipificados e estruturados no TÍTULO IX da Constituição, tendo, portanto, de se conformar regimes com tal limitação.

Neste ponto não clarifica quais as medidas adotadas para essa conformação legislativa, nem na peça, nem no acervo legislativo que regula a Autoridade Marítima Nacional.

Mais refere que existiam desejos mal contidos de importar para Portugal modelos de exercício de autoridade próprios de outros países, e instituir a figura do harbour master, vontade que se veio a esfumar por inadequação, ao longo da década de 2000.

Ter-se-á a vontade realmente esfumado por inadequação?

Terão pesado no momento da decisão outros factores que não se conhecem?

Certo é que a figura do Harbour Master é incompatível com a manutenção da proeminente figura do Capitão do Porto.

Mas, lá diz o ditado: “mudam-se os tempos, mudam-se as vontade”.

Até porque a posição política adoptada pelo XIX Governo Constitucional difere da dos anteriores em muitas matérias.

E prova bastante será relembrar que a Estrutura de Missão para os Assuntos do Mar, criada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 128/2005, de 10 de Agosto, passou recentemente do Ministério da Defesa Nacional, para o Ministério da Agricultura, Mar, ambiente e Ordenamento do Território.

E a agência europeia para a segurança Marítima, cuja criação visa reduzir os riscos de sinistralidade marítima e poluição marinha por navios, é hoje acompanhada pelo Ministério da Defesa Nacional em articulação com o Ministério do Mar, o que não sucederia a manter-se a política seguida pelos governos anteriores, de atribuir à Marinha todas as questões relacionadas com o Mar.

E não esqueçamos que também o Instituto Hidrográfico é hoje conduzido pelo Ministério da Defesa Nacional em articulação com o Ministério do Mar e com o Ministério da Educação e Ciência.

Todas as alterações supra referidas radicaram na mudança de paradigma que o XIX Governo Constitucional trouxe no seu programa de governo, o que, certamente terá contribuído para a pretensão de clarificação determinada pelo Ministro da Defesa Nacional, não só sobre a Polícia Marítima, como sobre a conformidade constitucional da AMN.

E em abono da verdade, como reconhece no seu Despacho 4810/2012, foi a mesma vontade de conformação constitucional que em 1984 levou o legislador a criar o Sistema de Autoridade Marítima, com o objectivo de garantir o cumprimento da lei nos espaços marítimos sob a jurisdição nacional, independente das Forças Armadas, em conformidade com a Constituição, assente na ideia de delimitação das competências da Marinha em matéria de fiscalização e patrulhamento, ao estritamente necessário em aproveitamento das plataformas logísticas que só a Marinha detém.

Até porque, a Constituição da República de 1976 veio introduzir uma separação de facto entre a missão acometida às Forças Armadas e à Polícia, excluindo a detenção de poderes de Polícia pelas Forças Armadas, algo que subsistirá enquanto a Marinha exercer a Autoridade do Estado em águas territoriais.

Assim, a conformação do regime da Autoridade Marítima, bem como o exercício das suas competências de foro administrativo e policial, terá de se balizar nos preceitos dos artigos 272º e 275º da Constituição da República Portuguesa, o que hoje se não verifica.

Mas, voltando ao artigo da Revista, refere o autor que “existiu um fortíssimo occasio legis no quadro legal de 2002, relevando-se a importância do circunstancialismo político e estrutural que fez produzir o Decreto-Lei nº 43/2002, quer o Decreto-Lei nº 44/2002 – e até ao próprio Decreto-Lei nº 45/2002 –, não sendo lícita qualquer análise interpretativa que agora se efectue sem tomar tal elemento em boa consideração, como nos é exigido, inclusive, pelo art.º 9º do Código Civil.”

Quanto ao referido artigo 9º do Código Civil, a doutrina civilista tem entendido tratar-se de um excesso legislativo, porquanto o legislador não deve prescrever no texto da lei critérios hermenêuticos que devem estar acometidos à doutrina.

Mas, não obstante, há que concordar que na interpretação das normas legais, se tem de que atender aos diversos elementos literário, histórico, teleológico, tendo em consideração todos os circunstancialismos do momento em que aquela fora elaborada. Daí que da interpretação dos normativos poderão sair múltiplas interpretações.

Ainda que não conhecendo a occasio legis a que se refere o autor, mas cuja orientação deu origem ao Decreto-Lei nº 44/2002, tal não justifica a aberratio finis legis que aquele diploma veio constituir, contrariando a própria orientação do diploma criador da AMN, Decreto-Lei nº 43/2002, e até do antecessor Decreto-Lei 300/84, com a clarificação dada pelo Decreto-Lei nº 248/95.

Assim, o cognoscência do legislador relativamente às restrições constitucionais do título IX e X da Constituição não servem como fundamento argumentativo, até porque existem filtros constitucionais para resolver questões como a presente.

Quanto à vontade política de manter como órgãos da Marinha a estrutura orgânico-funcional inserida num âmbito de serviço público não militar, tal só poderia lograr pela desestruturação do ramo das Forças Armadas e criação de uma Marinha civil, com personalidade jurídica própria, compostas por um efectivo próprio, não militar.

Ou, em alternativa, por via de uma alteração Constitucional, ajustando o art.º 275º da Constituição da República Portuguesa às novas valências pretendidas para a Marinha, o que não aconteceu.

Quanto ao critério jurídico-funcional que deu origem ao acervo legislativo, refere o autor que a arquitetura jurídica encontrada, como solução constitucional para a salvaguarda funcional da Polícia Marítima, foi dotar a Autoridade Marítima Nacional de poderes especiais e responsabilidades na Lei processual penal e Lei de Segurança Interna, encimada numa estrutura própria na dependência do Ministro da Defesa Nacional.

Tal arquitetura teria sentido se fosse composta exclusivamente por pessoal civil. Mas sendo o topo da pirâmide hierárquica dessa autoridade ocupado, por inerência do cargo, por uma chefia militar (CEMA), fica desde logo inviabilizada a separação institucional das Forças Armadas que o legislador do SAM quis atribuir.

E a gravidade de tal construção legislativa fica agravada se na edificação legal se faz culminar uma subordinação hierárquica ao CEMA por todos os órgãos e serviços aos quais a lei comete competências de autoridade Marítima.

E reconhece o autor, a figura da Autoridade Marítima Nacional visou unicamente afastar o CEMA do quadro do SAM, por imposição constitucional, não sendo esta criação um fenómeno de estética jurídica.

Por certo!

Mas sendo o objectivo da criação do SAM, garantir o cumprimento da lei nos espaços marítimos sob a jurisdição nacional através do exercício de poderes de autoridade administrativa e policial, tais poderes poderiam caber a qualquer outra entidade, política, administrativa, mas nunca a uma chefia militar.

Assim, a arquitetura jurídica La Paliciana do Decreto-Lei nº 44/2002 encontra-se viciada desde a sua criação.

Então uma das vias de conformar a arquitetura jurídica da AMN será retirar a inerência de funções do CEMA e nomear um dirigente político ou individualidade de reconhecido mérito para o cargo de AMN. Certamente triunfaria a democracia.

Mas se o exercício do poder de autoridade policial e de polícia criminal por elementos das Forças Armadas não é compatível com o actual texto constitucional, levanta-se de imediato outra questão:

Será o exercício dos cargos de Director-geral e Subdirector-geral da autoridade Marítima, Chefes dos Departamentos Marítimos e Capitães de Portos, nos termos actuais conforme à Constituição da República Portuguesa?

Uma única resposta se alcança: dados os poderes de autoridade policial e de polícia criminal acometidos aos detentores dos referidos cargos, parece que não.

Para cimentar o raciocínio bastará pensar na possibilidade do Chefe de Estado-Maior do Exército vir a comandar por inerência do cargo a Directoria Nacional da PSP. E, já agora, porque não o Chefe de Estado-Maior da Força Aérea comandar, por inerência a ANAC, a NAV,… já que não tem policia para comandar!

A ideia roça o absurdo!

Voltando de novo ao artigo, o autor, em determinado momento cita o preâmbulo do Decreto-Lei nº 43/2002 pretendendo salientar que a adopção do novo conceito de autoridade marítima nacional como parte integrante do SAM, teve como ratio fundante condições de garantia de uma maior eficácia na utilização dos meios afectos à marinha no exercício das actividades.

Cita ainda o art.º 1º, nº 2 do mesmo diploma, “ é criada a Autoridade Marítima Nacional como uma estrutura superior de administração e coordenação dos órgãos que, integrados na Marinha, possuem competências ou desenvolvem acções enquadradas no âmbito do SAM”.

Sem sombra de dúvida, o trabalho legislativo concretizado no Decreto-Lei nº 43/2002 está bem estruturado e concretiza claramente os intentos do legislador.

E Cita também o art.º 2º do Decreto-Lei nº 44/2002: “ A AMN é a entidade responsável pela coordenação das actividades, de âmbito nacional, a executar pela Marinha e pela DGAM, na área de jurisdição e no quadro do SAM.”

Aqui reside o problema! Veja-se que o art.º 2º do Decreto-Lei nº 44/2002, diploma que regulamenta a AMN, já não se encontra de acordo com a norma habilitante. Isto porque a AMN é uma estrutura superior de administração e coordenação dos órgãos que, integrados na Marinha, possuem competências ou desenvolvem acções enquadradas no âmbito do SAM.

E a Direção-geral da Autoridade Marítima não é um órgão da Marinha, mas sim um órgão criado na estrutura da AMN.

Talvez o legislador tenha pretendido que a entidade AMN coordenasse os órgãos da Marinha - que desenvolvem acções no SAM - com os órgãos da estrutura do SAM. Ou então coordenasse os órgãos da Marinha com os da DGAM.

Atento ainda o elemento histórico, a DGAM sucedeu à anterior Direção-geral de Marinha (DGM) que era um órgão do anterior Sistema de Autoridade Marítima criado pelo Decreto-Lei nº 300/84, com independência orgânica, funcional e patrimonial total, mas que dependia directamente do CEMA.

E se foi criada a figura da AMN para substituir a dependência do CEMA, tal não logrou por mero efeito estético.

Até porque subsiste uma grave confusão entre a AMN como estrutura superior de administração, e AMN enquanto entidade responsável pela coordenação das actividades a executar pela Marinha e pela DGAM, que por inerência é o CEMA. E por essa razão se criou a convicção generalizada de que o CEMA é a Autoridade máxima no que respeita aos assuntos do mar.

E tal ideia terá mesmo contaminado o legislador que, em determinado momento, mais precisamente no art.º 4º Decreto-Regulamentar nº 86/2007 prescreve que à Marinha/AMN compete coordenar a actuação da GNR… É uma relação de subordinação jurídica de uma Força de Segurança no exercício da autoridade que cabe à GNR no quadro do SAM, a um ramo das Forças Armadas. Palavras, para quê…

Quanto ao artigo da revista da Armada, refere o autor que no Decreto-Lei nº 300/84, os Capitães dos Portos dependiam do Almirante CEMA, eram por eles nomeados e constituíam órgãos da Marinha, dependência que se viria a alterar com a publicação da Leio Orgânica da AMN em 2002.

Certo é que, ainda que algo haja mudado do ponto de vista formal, materialmente nada mudou. Para tanto bastará ouvir as declarações dos Capitães dos Portos à comunicação social que nos cenários de acidentes marítimos teimam em referir que “nós Marinha temos um patrulha, uma lancha do ISN e uma lancha da polícia Maritima”, o que ilucida que, contrariamente ao argumentado pelo autor, a criação da AMN não passou de um fenómeno de estética legislativa para contornar a inconstitucionalidade do exercício de poderes de autoridade pelas Forças Armadas.

Facto que igualmente se verifica apreciando o exercício das competências dos Capitães de Portos elencadas no art.º 13º do Decreto-Lei nº 44/2002:

Quanto ao exercício de funções de autoridade marítima, não se conhecem funções do Capitão do Porto no âmbito da Lei de Segurança Interna, e quem procede aos inquéritos nos casos de sinistralidade marítima, por delegação de competências indelegáveis é a Polícia Marítima, sem prejuízo da competência da Direção-geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos; quem procede à investigação na ocorrência de naufrágios, nos termos anteriores, é a Polícia Marítima; quem procede à instrução processual dos protestos de mar apresentados pelos comandantes das embarcações nacionais é, nos mesmos termos, a Polícia Marítima; quem verifica a largada de navios e a conformidade da documentação é a Polícia Marítima; quem exerce a autoridade do estado a bordo dos navios ou embarcações em que se verifique a alteração da ordem pública ou indícios criminais são as Polícias; quem fiscaliza o cumprimento das normas legais relativas à pesca são a Policia Maritima, GNR e unidades navais da Marinha; e das restantes competências, pouco ou nada se aproveita, razão pela qual parece ser merecedor de uma reformulação.

Quanto às funções do Capitão do Porto no âmbito do salvamento e socorro marítimos, atendendo à existência de um sistema nacional de busca e salvamento na dependência do MDN e de um Centro Coordenador Marítimo que articula com o Comando Nacional da Protecção civil e com os órgãos locais de protecção civil, é passível de questionar a manutenção de tais competências.

Por outro lado, se prospectarmos quem são as entidades que efectuam os salvamentos junto à costa, poderemos concluir que essa missão é maioritariamente efectuada pela Polícia Marítima, entidade a quem o salvamento marítimo não está acometido organicamente, o que levanta novamente questões quanto à vulnerabilidade do sistema actual.

O exercício das restantes competências, no âmbito da segurança da navegação, de funções de carácter técnico-administrativo, do registo patrimonial, contra-ordenacional, protecção e conservação do Domínio Público Marítimo, a missão hoje encontra-se partilhada com muitas outras instituições que têm vindo a ser criadas com o propósito de exercer especificamente tais competências, verificando-se hoje uma duplicação em quase todas as atribuições elencadas no art.º 13º do Decreto-Lei nº 44/2002.

Nestes termos, o argumento do quadro de competências do Capitão de Porto, como da utilidade dogmática de 30 anos pós RGC é, verdadeiramente, uma falácia, um fundamento logicamente inconsistente.

Caso assim não fosse, não teria o Governo atribuído competências em matéria de registo patrimonial a outras entidades do Estado, o mesmo relativamente ao controlo da navegação, ao exercício da autoridade portuária, da busca e salvamento marítimo, das contra-ordenações marítimas, do domínio público marítimo, da protecção e conservação da biodiversidade do leito e dos espaços marítimos, bem como na prevenção da poluição.

Quanto à figura do Capitão do Porto como “núcleo horizontal, interdepartamental, isento, neutral e equidistante a todo aquele exercício público”, proveniente da “multiplicidade funcional que caracteriza o cargo”, e “o facto de confluir em si um poder tripartido” e ainda “ um significativo grau de responsabilidade”, há que reconhecer que tal não se adequa ao contexto histórico actual.

Em meados do Século XX, o Capitão do Porto era a imponente figura soberana de que reza a história, competente para mandar prender, apreciar os factos, julgar e condenar. Porém, tal cenário não é hoje admissível, em pela democracia portuguesa, nem pela estrutura jurídico-constitucional por que se rege o ordenamento jurídico português.

Hoje impera um princípio que determina a separação dos poderes. E essa é a razão pela qual toda a parafernália de chapéus que se encontram atribuídos ao Capitão do Porto, não pode lograr.

Até o Direito administrativo se direcciona hoje para a desconcentração de poderes, dada a promiscuidade que a inerência de cargos propende.

Por essa razão urge romper com os vícios do passado, agilizar o sistema tornando-o funcional, redefinir e distribuir as competências que cabem ao Capitão do Porto, para que esta figura jurídica possa, de facto, fazer o que lhe compete.

Ad contrario, estar-se-á a encobrir uma ditadura militar com camuflado de democracia.

Miguel Soares

 

Artigo_RA_210_anos_capitanias_10_anos_amn.pdf